在 公立醫院中，零星工程因其分布散、金 額小、數量大等特點，容易成為管理 上的盲區，極易出現紕漏或監管不力，帶來 醫院的資源浪費和廉政風險。因此，加強零 星工程管理中的內部控制、建立監管機制迫 在眉睫。本文結合公立醫院在零星工程管理 中存在的現實問題，針對管理過程中各環節 的風險點，提出應對措施和管理建議。

公立醫院零星工程的特點和管理現狀

（一）零星工程的定義及特點

零星工程，顧名思義，主要是指在已竣 工交付使用的建筑物、構筑物上進行更新、 改造、維修、更換、裝飾、裝修、加固等施工 作業，為了恢復、改善使用功能，延長建筑物、 構筑物使用年限的工程。在公立醫院中，零 星工程具體指醫院內房屋的屋面、天棚、墻 地面、門窗、室內設施維修；室外道路、地面磚、 擋墻、水電維修（院內水電人員不能處理的）、 環境改造、搶修工程、水管爆裂、電纜損壞、 下水道堵塞、搬運雜物、醫院在運行時涉及 的臨時用工或小型維修用工，等等。

零星工程作為醫院建設工程的重要組成 部分，不同于大中型工程項目，其具有施工 周期短、資金投入少、施工時間緊、工程種 類雜、工程范圍小、分布較散、重復性工作多、 隨意性大等特點，未達到公開招投標的最低 限額，在醫院實際管理中常常不易引起足夠 的重視。但根據近年來的數據和研究表明， 在公立醫院工程項目的支出中，零星工程所 占的比例已越來越高，金額也越來越大，因此， 加強對零星工程的監管不容忽視。

（二）公立醫院零星工程管理現狀和存在 問題

隨著我國醫藥衛生體制改革的不斷深化 和醫療服務水平的不斷提高，以及公立醫院 等級及各種評審的需要，改善醫療服務環境 和提升醫療服務質量已是必然要求。部分公 立醫院公共環境和基礎設施陳舊，或損耗比 較大，其功能已不能滿足患者需求和適應現 代化醫院管理發展的需要。大多公立醫院通 過 日常修繕和維修保養提高自身硬件條件， 零星工程項目數量和金額呈逐年增長趨勢。 現根據目前公立醫院零星工程的管理現狀， 總結出以下若干個比較突出的問題。

1. 缺乏細化的管理制度和細則

就目前的情況來看，大多公立醫院并沒 有出臺約束性強且有針對性的規范性文件或 管理細則，因此零星工程的立項、預算、施 工過程、安全管理、造價控制等關鍵環節無 法得到有效約束，很多審批環節流于形式， 只能避免流程上的風險，卻無法發現真正存 在的問題，實際風險仍然很大。

2. 預算管控力度不大，變更和調整的隨 意性大

因零星工程自身的特點，大多公立醫院 往往不重視其預算編制，或編制的預算不細 化，且隨意調整預算金額，隨意增項和減項 的情況經常發生，導致無法有效發揮預算的 管控作用。

3. 普遍存在前期論證不嚴謹的情況，缺 乏整體規劃和施工設計方案

在零星工程的施工過程中，很多并沒有 就工程實際進行整體的規劃或有較完整的施 工設計方案，主要是因為工程管理人員認為 項目小、金額小，沒有必要進行施工設計和 預算編制，導致在施工中出現的管理問題比 較多，嚴重影響施工效率與施工質量，甚至 有的工程出現變更的次數比較多，造成嚴重 的浪費問題。長此以往，工程變更逐漸成為 施工單位獲取更高利潤的隱蔽手法之一。

4. 以事后竣工結算審計為主，缺乏事前、 事 中監督

零星工程具有突發性的特點，通常無法 事 前預知，且發生時一般較緊急，因此大部 分零星工程相關資料送至審計部門時工程已 經完工，只能進行事后結算審計，主要是流 程審計和經濟性審計，缺乏事前、事中監控， 最 終形成的審計結果則缺乏建設性意見，無 法真正規避風險，且不利于審計工作的深入 開展。這也是目前零星工程項目審計質量不 高的主要原因。

5. 對施工單位的選定偏主觀，缺乏良性 競爭，低價中標高價結算的情況比較常見

零星工程的施工方一般是駐點在醫院的 長期服務單位，對醫院的內部流程、工程審 計工作人員比較熟悉，更容易出現內外勾連 問題，出現舞弊現象的可能性更大。另外， 在當前“唯低價是取”的大環境下，多數施 工單位采取以接近成本價中標，在工程結算 階段則以超出工程概算價格結算，發生高估 冒算的情況比較多見。

6. 施工過程無人監管，工程質量無法保證

由于醫院零星工程項目數量繁多且雜，而 工程管理部門工作人員和審計人員無法做到深 入每個工程項目的施工現場進行實時監管，項 目完工后也無法逐一進行現場驗收，直接導 致了工程量存在虛假，如材料用量不符、以次 充好等，工程造價虛高，且質量無法保證。

7. 相關資料送審不及時，審計工作效率 不高

零星工程項目規模較小且所涉及的金額 不大，因此施工單位或工程管理部門常常為 了方便，習慣積累到一定的項目數量后，或 按月甚至按季度才將相關資料進行送審。送 審不及時已成為常態，造成審計時間和施工 或完工時間相差較久，直接造成審計人員工 作量陡增，難以現場一一核驗，審計工作效 率較低。

8. 工程簽證不規范，真實性存疑

在審計中，零星工程的現場簽證多為手 寫的紙質簽證，經常存在各種問題，如對施 工的過程描述不完整不詳細，對使用的材料 未標明規格和品牌，未登記維修改造的范圍 或尺寸，事后隨意補登或惡意虛報工程量， 導致報審金額被人為抬高。施工單位在該節 點極易造假，審計人員無法直接根據現場簽 證審定工程造價，且無法一一驗證簽證的真 實性，只能抽查，審計風險較大。

9. 工程造價缺乏依據，審計驗證成本大

造價審核是零星工程審計的重點，也是 難點。目前，審計中的價格參考來源包括造 價站每月公布的信息價、建設工程材料價格 年刊等，但這些信息價更多的是針對大型規 范化的工程建設項目。量大、零散的零星工程， 往往無法直接套用。市場詢價也是獲取價格 信息的一種方式，但項目的繁多使得一一詢 價需要花費大量時間，在工程項目多、審計 部門人員有限的情況下，完全詢價并不符合 成本效益原則，可行性也不高。因此，在審 核價格時內部審計人員常常缺乏依據，難以 判定價格的合理性。

10. 竣工驗收隨意，代簽或冒簽現象普 遍存在

零星工程因量大造成工程管理部門人員 無法一一現場進行驗收確認，而申請修理修 繕的部門也普遍存在代簽現象，簽字人并非 科室負責人，往往對工程內容審核不嚴，簽 字隨意，或由施工單位冒簽，直接代表科室 驗收的情況也時有發生。

11. 后續工作欠缺，相關資料管理混亂

零星工程的類型較多且量大，通常都是 僅 憑科室的口頭承諾就定下工作任務，在施 工過程中雖然也會產生大量的資料，但是施 工人員和工程管理部門常常未按照要求對其 進行整理歸檔，導致在后續的竣工驗收中多 有存在資料不全的情況，直接影響后續的保 養工作，甚至出現修了還需補、壞了還要換 的惡性循環，帶來大量資源浪費。

12. 工程管理部門工作人員或審計人員專 業能力不足

公立醫院的工程管理部門和審計部門中， 往往缺乏工程相關專業的技術性高學歷人才， 現有人員因專業受限常常無法發現施工方在 施工過程或結算資料中存在的問題，無法規 避真正的風險，導致工程造價虛高問題無法 及時發現。

公立醫院零星工程內部控制的關鍵環節和管理建議

公立醫院零星工程內部控制是醫院內部 控制體系的重要組成部分。公立醫院零星工 程內部控制的關鍵環節一般包括 ：項目立項 和決策、設計和預概算、選定施工單位、施 工過程監管、竣工驗收、竣工結算。做好公 立醫院零星工程內部控制，可保證工程項目 的安全和質量，提高建設資金的使用效率， 防范決策失誤及防止舞弊行為，有效杜絕盲 目建設、工程超預算或任意擴大范圍、提高 標準、工程預決算高估冒算、擅自挪用、拆 借、轉移項目資金等問題的發生，對于公立 醫院實現建設項目管理目標、提升其管理水 平具有重要意義，可總結為以下三點：一是 有效提高醫院建設項目投資效益和資金使用 效率，確保工程建設質量；二是合理控制工 程造價 ；三是有利于改善患者就醫環境，提 高醫院公共服務水平。

零星工程現已成為公立醫院工程審計工 作的重點關注之一。針對以上列舉的問題和 管理過程中的關鍵環節，本文建議按照“制 度—流程—表單—信息化”的內控思路，從 以下方面著手改進。

（一）建章立制，完善零星工程項目的各 項相關管理制度和細則，包括合同管理制度

工程管理部門要制定并及時更新相關的 制度文件，從制度上明確本單位對于零星工 程的定義、適用外派的范圍、對施工單位的 要求和選定程序，并對零星工程送審資料內 容、送審時間、工程完工質量提出相應要求， 重點對各關鍵環節加以約束，規范申請、報送、 實施、驗收、結算等流程，保證風險可控。

（二）合理制定零星工程年度施工計劃， 按項目編制年度預算

工程管理部門在明確零星工程范圍和內 容的前提下，負責制定零星工程年度施工計 劃和編制年度預算，必須按工程內容分類、 列出具體項目，并按項目的輕重緩急安排好 施工計劃，項目間不允許隨意調整預算，以 便在實施過程中進行有效控制，嚴禁無預算 和超預算支出，減少臨時性決策。

（三）重視前期規劃和勘察設計

工程設計至關重要，它直接關系到工程 的建設周期、用料、質量，以及投資效益。 可以說，設計對工程造價整體的影響占到 75%以上。盲目、粗糙的設計會直接導致工 程成本大幅上升。可從制度上明確要求工程 設計作為送審的工程資料之一。

（四）加強施工過程的簽證管理和質量監控

根據醫院實際情況，制定符合醫院使用 的現場施工簽證單或記錄表，明確必述內容， 包括完整詳細的用工用料情況、具體施工時 間和施工方式、驗收情況、相關人員簽字等。 施工方須對施工用料的廠家、規格、型號、 數量進行詳細記錄，并要求拍照留底。施工方、 申請科室、工程管理部門工作人員三方簽字 確認，為后期審計詢價提供佐證。

（五）推動工程管理信息化和智能化，實 行線上流程表單和電子簽證

以醫院內部制度為依據，開發零星工程 管理模塊，實行線上流程表單和電子簽證， 既可滿足當下智能化和無紙化辦公的需求， 又可以較好地解決紙質簽證代簽冒簽的問題。 同時，大力推動各系統間的互聯互通，通過 加強財務、合同、資產等信息系統的有效對接， 加強對零星工程管理過程中各關鍵環節的風 險管控，不斷提升醫院的智慧化建設水平。

（六）明確工程變更流程，嚴格執行變更 手續

在實際工作中，不論審計還是財務，都 要重點審核工程變更手續是否嚴格按照醫院 規定的流程流轉，變更理由是否充分，有無 嚴格執行醫院規定的變更手續、變更的理由 是否充分等。

（七）嚴格把控竣工結算環節的審計

醫院審計部門應對工程管理部門報送資 料的時間作出明確要求，保證送審資料真實 性，強調資料的完整和齊全。在審計過程中 應著重關注三個方面：一是嚴格審核工程量， 以設計圖紙為依據，對照報送的實際工程量， 根據定額等規則進行核定 ；二是嚴格審核工 程用料，要求提供多方簽名確認的用料明細 表，防止施工方虛報多報、重復計算用量或 以次充好；三是對工程的必要性和合理性進 行審查。為最大限度限制事后補辦或補簽情 況的發生，可規定一次性報送所有送審資料， 在審計過程中應盡量避免接受補充資料，特 別是簽證資料。

（八）納入成本核算，與科室績效掛鉤

將零星工程納入科室成本核算，與科室 績效直接掛鉤，提高科室的節約意識，較好 地限制科室隨意立項行為，并發揮其在施工 過程中的事中監控作用。

（九）引入若干定點施工單位，通過合同 條款強化造價管理

可以公開招標或遴 選入庫的方式確定 2—3家定點零星工程施工單位，引入良性競 爭，通過合同明確施工范圍、材料計價標準 和結算規則，并在合同中加入一些對施工單 位高估冒算行為的約束性條款，從源頭上加 強工程造價管控。

（十）建立供應商反饋和評價機制，實行 年度總結和匯報制度

年度結束后，由工程歸口管理部門負責 總結本年度零星工程的總體情況，包括下達 預算額度、預算執行率、同期增長率、不同 類型零星工程的金額和占比，施工單位完成 情況、科室滿意度等，并形成報告向醫院領 導層匯報，對明顯造成浪費的工程進行問責。

（十一）考慮引入社會審計，充分整合審 計資源

結合醫院實際，依據工程送審金額大小 和工程復雜程度選擇審計方式，引入第三方 監理或審計機構對內部零星工程進行審核或 專項審計，可發現在日常工作中長期存在的 一些問題。同時，也可加強對第三方施工單 位的考核評價。

（十二）定期開展財會監督，提升財會監 督效能

《關于進一步加強財會監督工作的意見》 《衛生健康行業財會監督工作實施方案》等一 系列文件先后印發，明確到2025年要基本構 建多層次、全方位的財會監督體系，從日常的 財會監督中及時發現各種傾向性和苗頭性問 題，并督促整改。因此，各家公立醫院應響 應國家政策，開展針對零星工程的財會監督 工作，形成相關報告和問題清單并及時整改。

（十三）加強對工程管理部門工作人員和 審計、財會人員的專業培訓

從醫院層面，應多鼓勵工程管理部門工作 人員和工程審計、財務人員通過自學、參加培訓、 考試、經驗交流、現場實踐等方式，針對性、系 統性地學習工程建設、改造、安裝、維修等方面 的法律法規、專業知識和技術、項目成本控制 方法以及不斷提升職業操守，多運用案例并結合 實際工作，總結經驗，切實提高自身業務能力和 職業敏感度。另外，可引進工程相關專業的高 學歷人員，彌補專業短板，豐富科室人員結構。

在目前全方位、系統性、大數據的監管環 境下，公立醫院要高度重視零星工程的內部控 制機制建設，通過自律的“內控預防”和他律 的“審計整改”，并結合零星工程的施工特點， 制定科學的內控制度和相應的審批流程，從 預算的執行、施工單位的選擇、工程造價的控 制、工程質量的管理、竣工驗收和結算等多方 面出發，加強對每個關鍵環節風險點的把控， 降低各種程序性風險和實質性風險，提升工 程項目的業務流程流轉效率和整體施工質量， 助力公立醫院可持續發展。